Среднее профессиональное образование

Правовое регулирование начального и среднего профессионального образования

 М. В. Никитин

 1. Особенности правового регулирования функционирования учреждений начального и среднего профессионального образования

До 1989 г. система образовательных программ профессионального образования представляла собой трехуровневую структуру:

• программы начального профессионального образования, которые реализовались в профессионально-технических училищах (ПТУ); сроки освоения для лиц, имеющих среднее (полное), общее образование, составляли один год;

• программы среднего профессионального образования, которые реализовались в техникумах и училищах (здравоохранение, культура и образование); сроки освоения для лиц, имеющих среднее (полное), общее образование, составляли два-три года в зависимости от специфики подготовки;

• программы высшего профессионального образования, которые реализовались в вузах; сроки подготовки специалистов составляют четыре года (экономика, культура), пять-шесть лет (техника и здравоохранение).

Развивающиеся в образовании с конца 80-х гг. XX столетия процессы демократизации и гуманизации оказали влияние как на формирование содержания образования, так и на развитие системы непрерывного образования, выразившееся в нарастании тенденции к диверсификации образования. В этот период в порядке эксперимента (приказ Гособразования СССР от 29 апреля 1990 г. № 293) были образованы:

• в системе начального профессионального образования – лицеи с увеличением срока обучения в них на один год;

• в системе среднего профессионального образования – колледжи с увеличением срока обучения в них на один год.

Лицеи и колледжи создавались для подготовки квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена повышенного уровня. В 1990-х гг., несмотря на дефицит государственного бюджета и отсутствие реальной потребности в квалифицированных специалистах как базового, так и повышенного уровня, создание лицеев и колледжей из разряда эксперимента было переведено в нормативно-правовое регулирование на постоянной основе. В 1990-х гг. началась диверсификация высшего профессионального образования. Были разработаны и введены программы подготовки бакалавров и магистров.

В настоящее время отечественная система профессионального образования представляет собой совокупность трех его уровней, включающих в себя семь ступеней:

• начальное профессиональное образование, реализующее образовательные программы двух ступеней (традиционного и повышенного уровней);

• среднее профессиональное образование, реализующее образовательные программы двух ступеней (базового и повышенного уровней);

• высшее профессиональное образование, реализующее образовательные программы трех ступеней (бакалавриат, подготовка специалистов и магистратура).

Профессиональные лицеи открывались на базе ПТУ. В 1997 г. они составляли 20% от общего числа образовательных учреждений начального профессионального образования, в 2002 г. – 22%.

Процесс преобразования техникумов и училищ в колледжи также принял массовый характер. В результате в настоящее время колледжи составляют более 40% от общего числа образовательных учреждений среднего профессионального образования.

Многие колледжи реализуют по согласованию с вузами, но без получения лицензии образовательные программы высшего профессионального образования гуманитарного и естественнонаучного профилей.

Расширяются масштабы подготовки в вузах специалистов в сокращенные сроки на базе родственного среднего профессионального образования, а также подготовки специалистов средней квалификации в вузах. В настоящее время более 200 вузов России реализуют программы среднего профессионального образования. Действующее законодательство в области образовании обеспечивает возможность реализации программ различных уровней образования в стенах одного образовательного учреждения:

• ст. 20 Закона РФ «Об образовании» предусматривает возможность реализации программ среднего (полного) общего образования в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования;

• ст. 21 того же Закона разрешает образовательным учреждениям начального профессионального образования и другим образовательным учреждениям осуществлять профессиональную подготовку;

• ст. 23 указанного Закона предусматривает возможность реализации программ начального профессионального образования и образовательных учреждениях среднего профессионального образования;

• ст. 8 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает возможность реализации в высших учебных заведениях образовательных программ среднего и начального профессионального образования, а также все виды программ общего среднего образования.

Происходит процесс объединения учебных заведений разных уровней в учебно-методические комплексы, как правило, с сохранением собственного юридического лица. В отдельных случаях образовательные учреждения интегрируются в единое юридическое лицо, например Московская государственная академия водного транспорта, объединившая ПТУ и техникум. В системе Роспотребсоюза произошло слияние ПТУ и техникумов. При этом тип нового образовательного учреждения определяется самым высоким уровнем реализуемых образовательных программ.

В период с 1997 по 1999 г. более 100 образовательных учреждений среднего профессионального образования вошли в структуру вузов. Вопросы интеграции средних специальных и высших учебных заведений активно решались в таких министерствах и ведомствах, как Госкомсвязи РФ, Минздрав РФ, Минкультуры РФ, Минсельхозпрод РФ.

Многие подведомственные Минобрнауки РФ вузы в течение последнего десятилетия наряду с программами высшего профессионального образования реализуют программы начального профессионального и среднего профессионального образования (Тольяттинский государственный политехнический институт, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, Восточно-Сибирский государственный технологический университет и др.).

Анализ образовательных программ, реализуемых в образовательных учреждениях-комплексах, свидетельствует о том, что происходит трансформация стандартов уровней профессионального образования; в частности, для программ СПО сокращается доля практической подготовки и возрастает доля общенаучной, для ВПО возрастает доля практической подготовки и сокращается доля общенаучной.

Дальнейшее развитие многоуровневого профессионального образования определяют следующие факторы:

1) передача образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования субъектам Российской Федерации, очевидно, повлечет за собой дальнейшее усиление интеграции образовательных учреждений, особенно НПО и СПО. Внутри учебных заведений начнут «размываться» границы стандартов этих уровней образования. В связи с неизбежной необходимостью экономии средств на реализацию новых образовательных программ в регионах встанет вопрос о целесообразности повышенного уровня подготовки в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования на условиях полного возмещения затрат;

2) отсутствие документов, регламентирующих трудоустройство бакалавров, выпускников повышенного уровня лицеев и колледжей, ставит вопрос о целесообразности развития подготовки выпускников этих категорий;

3) дальнейшее развитие университетских комплексов также приведет к «размыванию» четких характеристик уровней профессионального образования;

4) вхождение России в Европейское образовательное пространство обостряет проблему сопоставимости семи ступеней послесреднего профессионального образования со ступенями послесреднего образования в Европе и мире и требует принятия на перспективу комплексного системного решения.

Утвержденная Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 Национальная доктрина образования в Российской Федерации в числе основных задач, стоящих перед системой образования, выдвигает «реализацию конституционного права и равных возможностей для различных социальных слоев и территориальных групп населения на получение бесплатного образования высокого качества», обеспечение «непрерывности образования в течение всей жизни человека; преемственности уровней и ступеней образования: академической мобильности обучающихся».

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803. Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. предполагает приведение нормативно-правовой базы сферы образования в соответствие с задачами ее модернизации. Концепция выделяет следующие основные направления модернизации нормативно-правовой базы сферы образования:

- нормативно-правовое регулирование условий привлечения инвестиций в сферу образования, обеспечение защиты прав потребителей платных образовательных услуг;

- разработку нормативной правовой базы для развития новых типов учреждений довузовского профессионального образования, в том числе многоуровневых образовательных центров и комплексов, а также учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей

- нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений довузовского профессионального образования, в том числе на основе увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений и организаций;

- закрепление правового статуса попечительского совета образовательного учреждения, обеспечивающего участие совета в формировании перечня платных образовательных услуг, оказываемых учреждением сверх соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов, определении направлений профориентационной деятельности, решением кадровых вопросов, организации общественного контроля за расходованием внебюджетных средств учреждения;

- повышение правового статуса педагогического работника, в том числе закрепление нормативно-правовыми актами Российской Федерации льгот педагогическим работникам в области оплаты жилья и коммунальных услуг в сельской местности;

- введение государственных минимальных требований нормативной обеспеченности образовательных учреждений (методической, кадровой, информационной, материально-технической), за исполнение которых несут ответственность учредители и несоблюдение которых может служить основанием для прекращения деятельности соответствующих учреждений;

- создание нормативной правовой базы для обеспечения широкого развития многообразных договорных отношений в сфере образования (между гражданами и образовательным учреждением, между образовательным учреждением и его учредителями, между соучредителями образовательного учреждения, между образовательными учреждениями и работодателями);

- повышение ответственности образовательного учреждения за невыполнение своих функций, определенных уставом, нормативных условий образовательного процесса, государственного образовательного стандарта;

- разработку нормативной правовой базы для соучредительства образовательных учреждений субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Довузовское профессиональное образование в современной системе образования представляет собой последовательные ступени подготовки человека к труду, к профессии и осуществляется по ряду направлений: приобщение к универсальным элементам труда, характеризующим современную цивилизацию, необходимым знаниям; воспитание высоких физических и моральных качеств; ознакомление с различными сферами труда и помощь в выборе профиля профессиональной деятельности; подготовка к конкретной специальности с определенным уровнем квалификации. Следует отметить, что окончательная профессионализация человека, непосредственное овладение им функциональных обязанностей происходит вне образовательных заведений, непосредственно на предприятиях, в организациях и учреждениях.

2. Нормативно-правовое определение довузовского профессионального образования: понятия, структура, законодательные противоречия

Довузовское профессиональное образование (ДПО) – уровень послешкольного профессионального образования, интегрирующий следующие виды профессиональной деятельности:

1) профессиональное консультирование, профессиональная ориентация, профессиональная диагностика и социальная адаптация разновозрастных категорий граждан;

2) профессиональное образование взрослых, в том числе безработных, мигрантов, беженцев, переселенцев, освободившихся из мест лишения свободы, демобилизованных из рядов российской армии;

3) профильное обучение школьников, общественные работы, волонтерская социально-благотворительная деятельность;

4) начальное профессиональное образование, профессиональное обучение, профессиональная практика, стажировка, ученичество, в том числе внутрифирменное обучение и обучение граждан в специальных ПТУ при ГУИН;

5) профессиональное образование (обучение) инвалидов, коррекционных групп и граждан, имеющих отклонения в психологическом развитии;

6) среднее профессиональное образование, дополнительное образование, в том числе профессиональная переподготовка, повышение квалификации, аттестация на квалификационный разряд (категорию);

7) довузовское (начальное + среднее) профессиональное образование иностранных граждан. Довузовское профессиональное образование выступает средством:

а) профессиональной ориентации и приобщения к видам профессиональной деятельности;

б) достижения определенного социального статуса и повышения качества жизни;

в) формирования адекватного кадрового потенциала для региональной высокотехнологичной экономики.

В настоящее время формализованными структурами, предоставляющими гражданам начальное и среднее (довузовское) профессиональное образование, являются государственные (федеральные и региональные) учреждения начального и среднего профессионального образования. В основном они представлены профессиональными лицеями (УНПО) и профессиональными колледжами и техникумами (УСПО). В ближайшие годы ожидается сокращение традиционных возрастных когорт молодежи, традиционно обучающихся в учреждениях этого типа. По статистическим данным, такое сокращение ожидается на 25–30%. В то же время начиная с 2006 г. общий контингент лиц, нуждающихся в услугах крупных учреждений довузовского профессионального образования (профессиональных колледжей), оценивается экспертами в 8 млн человек ежегодно, что превышает имеющиеся производственные мощности учреждений НПО и СПО. Если исходить из мерок развитых стран, то для России общая численность обучаемых в системе довузовского профессионального образования по указанным выше образовательным программам (1–7) должна возрасти до 11–12 млн человек. Это значит, что в существующих ныне размерах и формах ни система НПО, ни система СПО, даже с учетом падения на одну треть традиционной численности обучающихся, не сможет удовлетворить возникающие потребности. В связи с этим необходимо создавать дополнительные мощности и переходить к иным образовательным технологиям при обслуживании потребителей данного рынка образовательных услуг. Необходимо не только укрупнять, интегрировать имеющиеся мощности учреждений НПО (СПО), но и создавать правовое поле для привлечения других юридических лиц к этому виду деятельности.

В современном гражданском праве России назрела необходимость в критическом анализе законодательства, регулирующего деятельность юридических лиц, реализующих образовательные программы. Настало время для серьезной проработки вопроса о том, какие организационно-правовые формы юридических лиц подходят для довузовского профессионального образования.

В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» осуществление образовательного процесса возможно путем создания юридического лица в одной из организационно-правовых форм, установленных законодательством для некоммерческих организаций. Законодатель разграничивает правовое положение данных организаций в зависимости от формы собственности имущества, являющегося основой для организации образовательной структуры. С одной стороны, речь идет об образовательных учреждениях, основанных на базе государственной или муниципальной собственности, с другой –  особо выделяются негосударственные образовательные учреждения.

По своему функциональному назначению данные организация не имеют отличий. Основной целью деятельности является осуществление образовательного процесса и (или) обеспечение содержания и воспитания студентов, воспитанников. Разграничение осуществляется в зависимости от источника финансирования того или иного образовательного учреждения. Тем не менее необходима полная ясность относительно возможности существования организаций, занятых в сфере образования, не только в рамках учреждения как организационно-правовой формы, но и путем создания иных юридических конструкций, например автономной некоммерческой организации, общественной организации. В ст. 12 Закона РФ «Об образовании» предусмотрена возможность создания образовательных учреждений, которые по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными [частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)]. Общепринятым является понимание организационно-правовой формы юридического лица как совокупности основных, отличительных организационных и правовых признаков юридического лица. При этом для коммерческих юридических лиц установлен принцип «закрытости» организационно-правовых форм, виды которых закрепляются в ГК РФ, а виды некоммерческих юридических лиц могут устанавливаться как в ГК РФ, так и в иных законах. Таким образом, вышеупомянутое положение ст. 12 Закона РФ «Об образовании» является некорректным, смешивающим понятие организационно-правовой формы юридического лица с одним из оснований классификации – в зависимости от формы собственности.

Критикуемая норма частично была исправлена путем внесения в Закон РФ «Об образовании» ст. 11.1, где выделено, что негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Тем не менее в стране было создано значительное количество негосударственных образовательных организаций, по своей организационно-правовой форме относящихся к учреждениям.

Для разрешения всех вопросов, возникающих в теории и на практике, необходимо возвратиться к определению сущности самого юридического лица как субъекта права. Юридическое лицо понимается нами как правовая конструкция, т.е. «типовая схема и принципы действия, своеобразное построение прав, обязанностей, ответственности». Эта схема носит, как и в любой «конструкции», характер постоянной, утвердившейся «модели», которая призвана удовлетворить интересы лиц, дать оптимальный результат нередко использоваться по выбору заинтересованного лица.[123] Данное определение проф. С.С. Алексеева может использоваться для доказательства зависимости построения юридических конструкций в праве от потребностей общества, экономического оборота. Конструкция «учреждение» идеально подходит для создания субъекта права, представляющего прежде всего интересы государства или иного публично правового образования, находящегося на полном финансовом обеспечении последних. Участие в гражданско-правовых отношениях частных субъектов диктует иные требования к их организационным и правовым признакам.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Буквальное толкование данной нормы (а также требования о дополнительной ответственности учредителя по обязательствам учреждения) позволяет сделать вывод об ограничении количественного состава учредителей. Тем не менее в ГК РФ данного ограничения нет. Согласно ст. 11 Закона РФ «Об образовании» допускается совместное учредительство образовательных учреждений. Учредителями могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы), отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), граждане Российской Федерации и иностранные граждане. На практике совместное учредительство встречается чаще всего в негосударственных образовательных учреждениях, где учредителями выступают помимо частных лиц (как физических, так и юридических) органы государственной власти и местного самоуправления. Однако наличие частного капитала при их создании приводит к появлению частицы «не» в их наименовании. Возникает противоречие, субъекты права, созданные по инициативе публично-правовых образований, контролируемые ими, находятся (судя по наименованию) вне сферы интересов государства. Необходимо отказаться от попыток расчленения образовательного сообщества, исключив из практики употребление некорректного термина «негосударственные образовательные организации». Функционирование довузовской профессиональной школы невозможно без государственной поддержки. Сложившаяся практика оплаты обучения родителями договорных студентов является негативным фактором, так как тормозит развитие инфраструктуры и процесса обучения. Необходимо привлекать средства организаций: потребителей, местных бюджетов, средства российских и зарубежных благотворительных организаций и т. п. Все это невыполнимо без участия государства, которое путем увеличения налоговых льгот, создания благотворительного инвестиционного климата могло бы стимулировать увеличение капиталовложений в довузовскую школу. Данные мероприятия необходимы всей системе образования России в целом, так как существует стойкая тенденция к уменьшению объема финансирования довузовской профессиональной школы из государственного бюджета.

В рамках усиления ответственности учредителей за организацию деятельности образовательного учреждения необходимо на законодательном уровне проработать положения договора между родителями и образовательным учреждением, предусмотренным Законом РФ «Об образовании». Особенностью данного соглашения также является его правовая регламентация. Данный договор, несомненно, должен подчиняться общим правилам гражданского законодательства, однако особые условия соглашения будут определяться целями и задачами образовательного процесса.

Финансирование учреждения может быть как полным, так и частичным. Предусматривая возможность частичного финансирования собственником созданного им учреждения, законодатель заранее допустил участие учреждений в сфере предпринимательской деятельности, хотя формулировка ст. 298 ГК РФ менее прямолинейна. В соответствии с п. 2 данной статьи учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью. Для большинства образовательных учреждений данная деятельность с момента перехода к новым экономическим отношениям являлась единственной возможностью выживания. Однако различия в правовом режиме, в том числе и налоговом, заставляют выработать единый подход в обозначении данной деятельности. В литературе неоднократно поднимался вопрос относительно правовой природе хозяйственной деятельности учреждения,[124] приносящей доход, – является ли эта деятельность предпринимательской либо она лишь в части соответствует признакам, обозначенным в ст. 2 ГК РФ.

Основными признаками учреждения как юридического лица являются специальная правоспособность; наличие ограниченного вещного права на имущество собственника; наличие иного правового режима на имущество, приобретенное в результате разрешенной предпринимательской деятельности.

Правовая природа предоставленного учреждению права самостоятельного распоряжения доходами от приносящей такие доходы деятельности неоднозначно оценивается в научной литературе. На сегодняшний момент в юридической литературе можно выделить несколько концепций:

- Е.А. Суханов, В.А. Чубаров,[125] О. Ю. Шилохвост считают, что в отношении данного имущества учреждение получает закрепленное в ст. 296 ГК РФ право хозяйственного ведения;

- Ю.К. Толстой полагает, что право самостоятельного распоряжения имуществом является особым вещным правом, не укладывающимся ни в рамки оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения;[126]

- иные авторы утверждают, что это право может входить в состав оперативного управления, индивидуализируя правовой режим именно учреждений, в отличие от казенных предприятий;[127]

- доходы, получаемые учреждением от предпринимательской деятельности, поступают в собственность учреждения, так как только собственник может самостоятельно распоряжаться имуществом.[128]

Источником спора, возможно, является несоответствие организационно-правовой формы учреждения тем задачам, которые сегодня вынуждены решать образовательные учреждения в силу изменившихся социально-политических и экономических условий. Необходимо выделить несколько типов учреждений, правовой режим имущества которых отличается друг от друга в зависимости от субъектного состава учредителей и целей деятельности.

Первая группа – государственные и муниципальные бюджетные учреждения, которые создаются государственными или муниципальными органами власти в целях реализации управленческих функций и наделяются соответствующим имуществом, а затем финансируются собственником. Правовой режим имущества, передаваемого собственником такому учреждению, определяется как право оперативного управления. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное государственным (муниципальным) учреждением по договору или по иным основаниям, должны поступать в оперативное управление учреждения в силу императивного указания в законе. Такие учреждения должны находиться на полном финансировании соответствующего бюджета. Нет необходимости предоставления таким организациям права на занятие иной деятельностью, приносящей доход, так как это в значительной степени будет снижать уровень и эффективность управления.

Вторая группа – автономные учреждения, созданные государственными или муниципальными органами в иных целях, например в сфере образования, и также финансируемые за счет средств бюджета. Правовой режим имущества такого учреждения может определяться как право оперативного управления. Однако данные учреждения, несомненно, должны получить право на использование дополнительных источников финансирования, в том числе и в результате самостоятельной хозяйственной деятельности. В этой части правовой режим доходов, приобретенных в результате указанной деятельности, может быть отнесен к праву хозяйственного ведения.

При наличии нескольких учредителей, в том числе частных субъектов, представляется целесообразным вообще отказаться от использования организационно-правовой формы «учреждения». Интерес в связи с этим представляет изучение правового статуса автономной некоммерческой организации. Данная форма юридического лица появилась в отечественном законодательстве сравнительно недавно, после вступления в силу Закона о некоммерческих организациях. Отличительными особенностями данной организационно-правовой формы являются: добровольность создания, отсутствие ограничения по составу учредителей, отсутствие членства. Основной целью деятельности данной организации является оказание услуг в области образования, культуры, здравоохранения и иных областях общественно-значимой деятельности. По многим показателям автономная некоммерческая организация схожа с учреждением. Отличием является прежде всего статус автономной некоммерческой организации как собственника всего имущества. Передавая имущество в качестве взноса, учредители теряют все права на это имущество. При выходе из числа учредителей последние не вправе претендовать на часть имущества автономной некоммерческой организации. При ликвидации этой организации имущество не распределяется между учредителями, а передается на те цели, для достижения которых она была создана. Учредители не несут ответственности по обязательствам автономной некоммерческой организации в случае недостаточности ее имущества. Одной из особенностей предпринимательской (коммерческой) деятельности некоммерческих организаций являются ограничения по использованию результатов предпринимательской деятельности. Известно, что юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли и качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Полученную прибыль некоммерческая организация не может распределять между своими участниками (учредителями), а должна направлять на достижение целей, установленных для некоммерческой организации учредителями.

Данный экономический принцип обеспечивает четкое отделение некоммерческих и коммерческих организаций с точки зрения учредительства и делает в принципе не целесообразным инвестирование в некоммерческий сектор с использованием учредительского механизма. Именно невозможность учредителя получить часть прибыли от деятельности некоммерческой организации делает такую организацию некоммерческой, так как учредитель будет создавать такую организацию в некоммерческих целях.

До 1 января 2005 г., в случае когда государственное или муниципальное образовательное учреждение с согласия собственника использовали закрепленные за ним собственником финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода, собственник получал право на часть дохода от предпринимательского использования закрепленных за учреждением объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением.

Из данного положения следовала экономическая возможность учредителя учебною заведения получать часть прибыли от деятельности образовательного учреждения, а значит, заинтересованность учредителя в создании организации в целях получения дохода от ее деятельности, что трансформирует некоммерческую сущность образовательной организации, превращает ее в коммерческую.

Это положение образовательного законодательства (подп. 5 п. 43 Закона РФ «Об образовании»), нарушавшее принцип, изложенный выше, было отменено вступившими с 1 января 2005 г. поправками в Закон РФ «Об образовании», направленными на приведение образовательного законодательства в соответствие с гражданским.

Некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую (коммерческую) деятельность, а значит, они имеют право получать, иметь и использовать прибыль от такой деятельности. Но, так как предпринимательская (коммерческая) деятельность не является основной деятельностью некоммерческих организаций, предпринимательская деятельность некоммерческих организаций должна соответствовать двум условиям:

• служить достижению поставленных перед организацией некоммерческих целей;

• соответствовать этим целям по своему характеру.

Например, общественная организация вправе осуществлять приносящую прибыль издательскую деятельность, но не вправе заниматься торгово-посреднической деятельностью.

Другими словами, бизнес-деятельность некоммерческих организаций отличается от деятельности коммерческих организаций целью и направленностью такой деятельности.

Роль образовательных учреждений в современном государстве велика. Это объясняется как новыми задачами, стоящими перед государством в области преодоления последствий перехода к рыночной экономике, так и непреходящим воспитательным значением образования для будущих поколений. Довузовское профессиональное образование (далее - ДПО) является сложнейшей системой, где любые нововведения должны вводиться только после длительных раздумий. Поэтому проблемы соответствия различных законодательных норм, оптимальности организационной формы образовательных структур, эффективность государственного регулирования в этой области и иные вопросы должны стать предметом пристального внимания ученых.

Одним из серьезных правовых пробелов в ДПО является неурегулированность правового статуса студента (обучающегося).

Правовой статус студента до настоящего времени в юридической литературе обстоятельно не исследовался.[129] Между тем студенты составляют внушительную часть молодежи – 5926,1 тыс. человек в 2002 г.[130] Студент – это основной участник образовательного процесса, ради него запускается весь механизм функционирования учебного заведения.

Следовательно, статус студента – не самопроизвольная абстрактная конструкция, а производная от сущности и содержания образовательных отношений, от позиции государства в вопросе регулирования довузовского образования. Однако надлежащего теоретического обоснования правового положения студента в современной России нет.

Нормативным выражением государственной воли по этой проблеме являются законодательные и иные акты в сфере образования: Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон от 5 апреля 2001 г. № 676 «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ, Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (утв. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г.), Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов (утв. Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2001 г. № 487), письмо Минобразования РФ от 2 октября 2002 г. № 15-52-468/15-01-21 «О развитии студенческого самоуправления в Российской Федерации» и ряд других. Вместе с тем в соответствии с принципом академической автономии многие вопросы, определяющие статус студента, переданы в ведение самих учреждений довузовского профессионального образования (далее - УДПО).

Практика развития самоуправления в УДПО в условиях автономии свидетельствует о том, что они накопили разнообразный опыт организации своей жизнедеятельности. Появились новые органы локального внутреннего управления образовательных и производственных структур: образовательные комплексы, учебно-социальные комплексы, ресурсные центры, корпоративные образовательные комплексы; формируются новые органы внутреннего управления: административные и попечительские советы, управления контроля качества, службы занятости и молодежные биржи, различные студенческие объединения; активно внедряются новые формы и методы организации учебного процесса и контроля знаний студентов: дистанционное обучение, использование компьютерных технологий, рейтинговая система оценки знаний, тестирование, триместры вместо привычных семестров и т.д. Общеизвестна финансово-хозяйственная изобретательность УДПО, активно развивается международное сотрудничество с соответствующим заимствованием зарубежного опыта и т. п. Неизменным, пожалуй, остается одно: студент по-прежнему не защищен от усмотрения администрации.

Основными документами, регламентирующими содержание образования в УДПО, являются: государственные образовательные стандарты, примерные образовательные программы, утверждаемые соответствующим федеральным органом управления образованием; образовательные программы, разрабатываемые и утверждаемые УДПО. Образовательный процесс регламентируется учебным планом, годовым учебным графиком и расписанием, которые УДПО самостоятельно разрабатывает и утверждает. Ни в одном законе не названы права студента или обязанность УДПО знакомить обучающихся с этими документами. Кстати, в связи с Копенгагенским процессом значимость информированности студентов в части конкретизации содержания своего образования резко возрастает, следовательно, надо формировать соответствующие привычки и у студента, и у образовательного учреждения и включить эту норму в проекты отдельных правовых актов.

Для определения содержания образования в конкретном УДПО, как отмечалось выше, существуют образовательные программы, разрабатываемые вузом на основе примерных. При этом УДПО, как правило, учитываются традиционные интересы цикловых комиссий и кафедр, традиционно читаемые курсы, «пристрастия» преподавателей и т.д. Администрация УДПО утверждает учебный план и график учебного процесса, который является обязательным для всех, зам. по УПР или учебная часть составляют расписание учебных занятий на семестр. В какой момент студент может заявить о своем праве? Нет пока у наших студентов и возможности определить очередность изучения тех или иных предметов. В традициях советской школы всегда была жесткая последовательность обучения, хотя в XIX – начале XX в. в университетах России можно было наблюдать и «французский принцип обязательности учебного плана»,[131] и различные варианты учебного плана для одного факультета плюс возможность слушать лекции в любой последовательности в рамках избранного плана.

Сохраняющаяся односторонняя регламентация учебного плана имеет свое научно-теоретическое обоснование. Известно, что если надо «промыть мозги» целому обществу, совершить над ним крупную программу манипуляции и отключить здравый смысл нескольких поколений, требуется разрушить систему предметного, «дисциплинарного образования и заменить гуманитарную культуру культурой мозаичной».[132] Только целостная система знаний учит человека свободно и независимо мыслить. Есть опасение, что избыточные свободы студентов в комплектовании содержания своего образования могут привести к негативным последствиям. Следовательно, это право российских студентов, даже с учетом Болонской декларации, нуждается в определенной корректировке.

Важным моментом в студенческой жизни УДПО является сессия. Это не просто промежуточная аттестация, а важный юридический факт, с которым связано множество юридических последствий: дисциплинарная ответственность, стипендия, вид диплома, возможность перейти на следующую ступень образования, даже возможности карьерного роста. Однако на сегодняшний день этот вопрос практически полностью решается в рамках автономии УДПО и его академических свобод, т.е. общеобязательных нормативных предписаний почти нет.

Типовое положение о ссузе (раздел III) отсылает к уставу ссуза, определяя лишь предельное количество экзаменов и зачетов. Не все ссузы исполняют норму п. 41 Типового положения о ссузе, предписывающую администрации ссуза утверждать положение о проведении текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся.

Представляется целесообразным утверждение Минобразованием РФ соответствующего примерного положения[133] или рекомендаций для последующего обязательного принятия локальных актов. В них должны быть отражены те принципиальные вопросы, по которым могут возникать споры и где важно минимизировать конъюнктурное усмотрение или произвол: форма проведения экзамена – кем и когда она определяется; соотношение содержания экзаменационных вопросов и рабочей программы; количество дней между экзаменами; продолжительность подготовки первого отвечающего; возможность использования рабочих программ и вспомогательной литературы на экзамене (справочники, кодексы и т. п.); допустимость и относимость дополнительных вопросов, их количество; запрещение требовать конспекты лекций; возможность/невозможность взять второй билет; право на пересдачу экзамена для улучшения оценки, в том числе для получения диплома с отличием; примерные критерии для оценки знаний и т.д. Думается, что принятие в вузах подобного документа может стать надежной гарантией взаимного уважения прав студентов и преподавателей.

Вызывает известное опасение норма, позволяющая включать в договор о платном образовании такое условие, как пересдача промежуточных аттестационных испытаний на платной основе. Это, во-первых, ставит студентов, оплачивающих обучение, в заведомо неравные условия; во-вторых, дает бесспорные возможности для злоупотреблений со стороны преподавателей; в-третьих, снижает планку требований тем, кто обучается на платной основе.

Очевидная польза досудебного (колледжеского) разбирательства по спорам, вытекающим из организации учебного процесса, с точки зрения защиты интересов студентов и роста правосознания администрации дополняется такими возможностями, как оперативность реагирования, привлечение максимально необходимого числа участников: работников учебных подразделений, в том числе заведующих кафедрами, преподавателей, представителей студенческих групп и т.д.; применение законодательства об образовании и локальных актов; учет традиций конкретного ссуза, его миссии; анализ решений комиссии на педагогическом совете и, как следствие, совершенствование организации учебного процесса и т.д.

Эта же комиссия может рассматривать споры абитуриентов до их обращения в соответствующую конфликтную комиссию. В эту комиссию должны поступать материалы расследования по фактам дисциплинарных правонарушений и причинения имущественного ущерба студентами до вынесения решения администрации.

Представляется целесообразным надлежащим образом урегулировать вопросы дисциплинарной и имущественной ответственности студентов. Унификация процедур логически проистекает из особенностей правового положения студента. Конструкция юридической ответственности студента отражает также теоретические положения образовательного права.[134]

В то же время многоступенчатая система разбирательства вряд ли будет эффективной. Полагаем, что нет необходимости создавать каждый раз специальную дисциплинарную комиссию и продлевать сроки привлечения к дисциплинарной ответственности. Все эти проблемы снимает создание вышеназванной постоянной Комиссии по образовательным спорам (название можно откорректировать). Возложение на нее функций комплексного разбирательства, от дисциплинарно-материального производства до подготовки проекта решения, с максимальной гласностью и открытостью для заинтересованных лиц упростит дальнейшие процедуры обжалования, так как позволит сразу обращаться в суд с уже имеющимися на руках материалами.

Поэтому представляется ошибочным указание на возможность обжалования дисциплинарного взыскания путем обращения к руководителю или в органы управления образованием. Руководитель свою волю уже выразил в принятом решении (тем более что оно будет результатом тщательного разбирательства), а рассмотрение каких-либо споров не входит в компетенцию органов управления образованием.

Проблемы ответственности и вопросы рассмотрения споров участников образовательных отношений – это самостоятельные институты образовательного права.

Что же касается собственно состава дисциплинарных проступков обучающихся, то он также должен быть сформулирован с учетом специфики статуса студента. Для студентов, с учетом их значительной академической и личной свободы, должна быть предусмотрена ответственность за выполнение графика учебного процесса, соблюдение правил внутреннего распорядка и общежития, исполнение иных обязанностей, предусмотренных уставом колледжа. Кроме того, студенты вообще должны нести повышенную социальную ответственность за свой социальный статус, дающий немалые блага и льготы. Поэтому можно добавить такие дисциплинарные проступки, как невыполнение условий договора с колледжем и (или) работодателем и нарушение установленных правил поведения на общественных мероприятиях и вне стен учебного заведения, в том числе и в случаях, когда студент привлекается к административной ответственности.

Безусловно, из видов дисциплинарных взысканий должно быть исключено временное лишение права посещать занятия. Кроме того, что эта мера отнюдь не имеет воспитательного характера, она, в свою очередь, нарушает право студента на образование в соответствии со всеми регламентирующими документами (стандартом, где предусмотрено обязательное количество аудиторных занятий, графиком учебного процесса и др.).

С учетом особенностей статуса обучающихся с компенсацией затрат на обучение к основаниям исключения студентов должно быть добавлено грубое неисполнение условий договора о платном образовании. Наконец, материальная ответственность обучающихся студентов также должна соответствовать их социальному статусу и учитывать иное в сравнении с другими обучающимися материальное положение студента.

УДПО (после принятия решения о материальной ответственности, в том числе и на основании судебного решения) должно иметь право удержания из стипендии студента сумм в возмещение ущерба: не свыше 20% ежемесячно, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами, допускающих удержание в больших размерах. Для студентов, обучающихся на платной основе, может быть соответственно изменена стоимость услуг по обучению, а для студентов, не получающих стипендии, должна предусматриваться возможность добровольной отработки в возмещение причиненного вреда.

Необходимо допустить добровольное возмещение ущерба только в том случае, если он не превышает минимального размера оплаты труда. Это право должно быть предоставлено безусловно.

Следует вспомнить, что образование включает в себя не только обучение, но и воспитание. Однако четко сформулированные положения по вопросам воспитания в законодательстве отсутствуют.

Одним из приоритетных направлений новой политики в области образования является его регионализация, обусловленная тем, что духовный потенциал России рассредоточен по 89 субъектам, имеющим свои геополитические, экономические, национальные особенности. Конституция РФ предоставляет регионам широкие возможности по развитию своего законодательства в области образования (ст. 72), учитывая интересы региона, всего государства, а также мировой опыт. Здесь важно на законодательном уровне четко разграничить полномочия между федеральным центром и регионами, что внесет четкость в систему законодательства и предотвратит возможные противоречия.

В компетенции Министерства образования РФ должны остаться, безусловно, такие функции, как регулярная оценка системы образования, сопоставления ее уровня с международным, разработка стандартов образования, соответствующих международному уровню, лицензирование и аккредитация УДПО, ведение их государственного реестра, реализация исследовательских и экспериментальных проектов в области образования, координация международного сотрудничества.

В компетенцию региональных органов управления образованием должны входить проведение федеральной политики в области образования, разработка и контроль за внедрением национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов, установление региональных нормативов финансирования образования, местных налогов на его цели, информационное и материально-техническое обеспечение вузов, разработка и реализация региональных программ развития высшего образования с учетом региональных и национальных особенностей.

В процессе реформирования советской образовательной системы в стране стали появляться различные типы и виды учебных учреждений. В условиях наметившейся децентрализации образования и самостоятельности УДПО появилась необходимость в осуществлении академической структуризации образовательных учреждений и координации учебно-воспитательной работы в регионе. Особое внимание следует уделить созданию региональных учебных округов, которые существовали на территории России до октября 1917 г. и успешно выполняли свою функцию. Региональные округа облегчат сотрудничество в сфере образования между регионами и дадут новый импульс для подъема образовательного процесса как в регионе, так и в стране в целом.

Ядром данных образований могут стать крупные колледжи, которые одновременно могут реализовать образовательные программы общего, профессионального образования. На них должна быть возложена функция руководства округом и координации его деятельности. Представляется возможным формирование открытой, гибкой, многоступенчатой, территориально рассредоточенной системы образования, в структуру которой органически входят профессиональные лицеи, филиалы, центры переподготовки и повышения квалификации, ресурсные учебные центры по отраслевым направлениям. Каждый тип образовательного учреждения, входящий в округ, должен иметь свое четко обозначенное предназначение в учебном, научно-методическом и административно-управленческом аспекте. Таким образом, учебные округа позволят объединить все учебные заведения по вертикали и по горизонтали (в пределах региона). В результате можно будет констатировать о создании целостной системы профессионального образования региона. Крупный многопрофильный колледж становится базовым учреждением довузовского профессионального образования.

В новых условиях повышается роль колледжа как образовательной сети. Учитывая новые возможности российского федерализма, колледжи должны перестать быть замкнутыми корпорациями и теперь должны учиться отвечать образовательным запросам самых различных демографических, социальных и профессиональных групп регионального сообщества, а также лоббировать свои интересы в органах законодательной и исполнительной власти. Хотелось бы отметить, что колледж всегда являлся учебно-научным и культурным центром. В связи с этим колледжам как центру образования, воспитания и культуры должна быть передана часть функций федеральных органов управления с четким определением компетенции и ответственности. Необходимо юридически оформить создание регионального округа и закрепить статус колледжа как регионального центра образования.

Также при создании регионального учебного центра (РУО) возможно устранить параллелизм подготовки кадров по некоторым специальностям. Это позволит гарантировать выпускникам трудоустройство, что с переходом к рыночной экономике может стать серьезной проблемой. Колледж будет осуществлять функцию по координации подготовки специалистов в регионе и прогнозированию регионального рынка образовательных услуг. Для этой цели за ним возможно закрепить организацию централизованного учета неработающих выпускников, а также организовать тестирования уровней знаний выпускников негосударственных образовательных организаций.

В рамках регионального округа колледж сможет обеспечить преемственность образовательного процесса на различных ступенях и уровнях. Это можно сделать созданием при университете специальной секции, которая занималась бы данным вопросом. В частности, при колледже можно ввести образовательный факультет, выпускные экзамены на котором станут вступительными на определенный факультет вуза.

С интернационализацией жизни общества необходимо законодательно закрепить предоставление возможности получения образования в другой стране, есть необходимость разработать процедуру получения образования путем включенного обучения, которое представляет собой изучение в образовательном учреждении другой страны части программы. Также следует подготовить нормативно-правовую базу для организации российских колледжей за рубежом, особенно это касается стран с большим количеством русскоязычного населения.

Децентрализация образования влечет за собой и переход на многоуровневую систему финансирования. Одним из уровней остается государственное финансирование. На уровне региона должна быть предусмотрена специальная статья по финансированию регионального учебного округа. Также в местном законодательстве должны быть разработаны четкие механизмы ценообразования и условия предоставления платных услуг, упорядочена система социальной поддержки учащихся, формирования фондов поддержки за счет спонсорства и попечительства, определены критерии, по которым колледжи сами смогут искать разнообразные источники своего финансирования.

Положения о воспитании предпринимательских качеств в колледже необходимо закрепить законодательно.

Нельзя не указать на значимость дистанционного образования, законодательное закрепление которого поможет преодолеть многие социальные и образовательные проблемы. В частности, к образовательному процессу можно привлечь большее количество лиц по сравнению с традиционным подходом. Наряду с доступностью данный вид образования приобретает персонифицированный характер. Контролировать успеваемость можно при помощи тестирования и решения предлагаемого набора задач. Организацию данного вида образования надо предоставить колледжу.

Для развертывания современной системы довузовского образования необходимо внести изменения и дополнения в следующие нормативные документы:

• Налоговый кодекс Российской Федерации – в части увеличения социального налогового вычета по налогу на доходы физических лиц на расходы на образование до 100 тысяч рублей (для граждан, самостоятельно оплачивающих повышение собственной профессиональной квалификации);

• Бюджетный кодекс Российской Федерации – в части расширения существующих форм бюджетного финансирования за счет инструментов, позволяющих финансировать получение гражданами образовательных услуг в рамках повышения квалификации или программ социальной защиты. Основными принципами новой формы финансирования должны являться: возможность предоставления бюджетных средств физическим лицам, целевая оплата с помощью средств определенных услуг, возможность получения таких услуг по программам, аккредитуемым в соответствии с устанавливаемыми государством требованиями, получение услуг в любых соответствующих государственным стандартам организациях. В связи с этим в части непрерывного образования это будет означать возможность за счет бюджетных средств участия определенных категорий населения в программах повышения квалификации или социальной адаптации по их выбору либо в соответствии с установленными условиями.

Помимо вышеуказанных изменений в рамках реструктуризации сети бюджетных учреждений должны быть подготовлены поправки в  ГК РФ, БК РФ, федеральные законы от 12 января 1997 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Предлагается принять Федеральный закон «О специализированных государственных или муниципальных организациях», ряд постановлений Правительства РФ, направленных на возможность преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы, расширения бюджетных инструментов для финансирования услуг социальной сферы, увеличения свободы организаций социальной сферы распоряжения средствами, получаемыми из различных источников, при одновременном усилении ответственности государственных учреждений, финансируемых по смете системы.

3. Критический анализ устаревших правовых норм, коллизий и пробелов в законодательстве, регулирующем функционирование и развитие образовательных учреждений начального и среднего (довузовского) профессионального образования

Материалы исследования излагаются в последовательности соответствующей структуре Закона РФ «Об образовании». В исследовании приводятся результаты изучения только тех правовых норм законодательства, регулирующего деятельность образовательных учреждений довузовского профессионального образования, по которым или в связи с которыми возникли критические замечания.

3.1. Закон РФ «Об образовании» оказался одним из первых законодательных актов, принятых Верховным Советом РФ после известных событий второй половины 1991 г., опередившим на полтора года принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, действующей в настоящее время.

Федеральным законом от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ в Закон РФ «Об образовании» были внесены изменения и дополнения, позволившие изложить его в новой редакции. Фактически со дня официального опубликования Федерального закона[135] от 15 января 1996 г., т.е. со дня вступления его в силу, произошло как бы второе рождение Закона РФ «Об образовании». Видимо, с этим обстоятельством связана формулировка п. 1 ст. 2 Закона РФ «Об образовании», содержащей ссылку на него как на Федеральный закон, хотя внесенные изменения и дополнения в текст Закона РФ «Об образовании» не привели к его переименованию в Федеральный закон. Пункт 2 той же статьи начинается словами: «2. Федеральные законы в области образования, включая настоящий Закон», относя тем самым его к числу федеральных законов. В средствах массовой информации и научных статьях довольно часто встречается словосочетание «Федеральный закон “Об образовании”», хотя он, пройдя через процедуру «принятия» 26 федеральных законов (по состоянию на 31 марта 2006 г.), внесших в него многочисленные изменения и дополнения, так и продолжает именоваться «Закон Российской Федерации “Об образовании”», что порой порождает коллизии при тех или иных ссылках на него в печати.

3.2. В ст. 1 (п. 1) Закона РФ «Об образовании», посвященной государственной политике в области образования, Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной. Данный пункт не воспринимается как декларативной, поскольку законодатель в ст. 40 этого Закона предусмотрел ряд солидных государственных приоритетов образования, однако постоянное несоблюдение государством гарантированных им же обязательств по надлежащему финансированию образования завершилось признанием действия ст. 40 утратившими силу (см. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

Приоритет сферы образования в Российской Федерации нуждается в серьезной законодательной поддержке. Иначе запись в п. 1 ст. 1 выглядит как архаичный памятник романтизму эпохи принятия Закона в его самом первоначальном виде.

3.3. Статья 7 Закона РФ «Об образовании» трактует вопросы стандартизации образования. Терминология, используемая законодателем в отношении стандартов образования, абсолютно не соответствует духу времени. Устарело само наименование стандартов – «государственные образовательные стандарты», особенно начального профессионального образования, в разработке, утверждении и введении региональных, национально-региональных компонентов которых участвуют сами образовательные учреждения и стремятся участвовать работодатели.

В Законе отсутствует норма, определяющая понятие государственного образовательного стандарта. Неясно, могут ли разрабатывать региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов профессионального образования негосударственные образовательные учреждения профессионального образования, в том числе довузовского. По данному вопросу нет четких указаний в Законе, а также в Постановлении Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36 «Об утверждении правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования».

3.4. В ст. 11, имеющей наименование «Учредитель образовательного учреждения», говорится в основном о том, каким субъектам предоставлено право быть учредителем образовательного учреждения. Согласно п. 1 допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. При этом нет указания на возможности государственных или муниципальных органов и организаций быть соучредителями негосударственных образовательных учреждений, включая учреждения довузовского профессионального образования, или на то, что это прерогатива только частных собственников.

3.5. Приходится констатировать, что существенным недостатком Закона РФ «Об образовании» является отсутствие обобщающей статьи, в которой были бы представлены все нормы с определением основных понятий и терминов, используемых в целях данного Закона.

3.6. Согласно п. 3 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Между тем ГК РФ (часть первая) и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не предусматривают возникновения на договорных основаниях каких-либо отношений между учредителем к созданным им учреждением, кроме тех, которые регулируются уставом учреждения, утверждаемым учредителем.

Пунктом 4 (абзац 7) Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. № 160, предусмотрено, что отношения между учредителем и средним специальным учебным заведением, не урегулированные уставом (чего и быть не должно), определяются законодательством Российской Федерации и договором, заключаемым между учредителем и средним специальным учебным заведением.

В связи с приведенными ссылками на законы и типовое положение правовую норму п. 3 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» можно охарактеризовать как устаревшую и, более того, вносящую разнобой в законодательство, регламентирующее отношения между учредителями и создаваемыми ими учреждениями.

3.7. Согласно ст. 11 (п. 1) Закона РФ «Об образовании» государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

Пунктом 2 той же статьи предусмотрено, что деятельность государственных и негосударственных образовательных организаций в части, не урегулированной данным Законом, регулируются законодательством Российской Федерации.

Статья 11, приведенная в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, вступила в силу с 1 января 2005 г. Ко времени принятия указанного Федерального закона уже были подготовлены проекты Федерального закона «Об автономных учреждениях» и Федерального закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях». Принятие этих федеральных законов потребовало бы изменений и дополнений в ГК РФ, Закон РФ «Об образовании», федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Об исполнительном производстве» и «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно проекту Федерального закона по данному вопросу имелось в виду введение его в действие с 1 января 2005 г., чего, как мы видим, в намечавшийся срок не произошло.

В связи с этим нельзя не отметить возникшую тенденцию к усилению процесса отставания законодательства от потребностей развития образования, включая довузовское профессиональное образование. Следствием этого становится увеличение в Законе РФ «Об образовании» количества «бумажных» неработающих норм, к которым вполне можно отнести правовые нормы ст. 11 Закона, несмотря на вступление ее в силу с 1 января 2005 г.

3.8. В соответствии с п. 5 ст. 12 деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений, в том числе государственных учреждений довузовского профессионального образования, регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.

Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных.

Пунктом 6 той же статьи предусмотрено, что государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации.

Положение о государственном статусе аккредитованного образовательного учреждения повторяется в п. 17 ст. 33 Закона, согласно которому свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, право на выдачу выпускникам документов государственного образца в соответствующем уровне образования.

Анализируя содержание указанных правовых норм, нельзя не заметить, что негосударственные образовательные учреждения, для которых типовые положения о государственных образовательных учреждениях выполняют функции примерных, что прямо связано с их организационно-правовой формой, при их государственной аккредитации получают (им устанавливается) государственный статус образовательного учреждения, который как бы не затрагивает проблемы организационно-правовой формы негосударственного учреждения.

Возникает вопрос, а так ли уж необходимо в современных условиях сохранять формулировку о государственном статусе для аккредитованного образовательного учреждения, когда вполне можно, не впадая в очевидное противоречие с логикой и здравым смыслом, ограничиться свободной от лишних слов правовой нормой п. 16 ст. 33, в соответствии с которой права образовательного учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования и на пользование печатью с изображением Государственного герба РФ возникают с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации (пункт в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2005 г.).

Такой подход особенно правомерен в отношении государственных образовательных учреждений, поскольку их государственных статус, определяемый организационно-правовой формой, не нуждается в каком-то особом установлении при их государственной аккредитации.

3.9. В разряд устаревших, требующих значительной переработки входят Типовые положения об учреждениях довузовского профессионального образования. Эти типовые положения не соответствуют современному состоянию законодательной базы и в первую очередь Закону РФ «Об образовании». При этом до сих пор отсутствует нормативно-правовая база для создания многопрофильных и многофункциональных образовательных комплексов и ресурсных центров профессионального, в том числе довузовского профессионального образования. Однако темпы работы над проектами новых типовых положений об учреждениях начального и среднего профессионального образования зависят от сроков принятия федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях».

Устарели и нуждаются в обновлении действующие перечни профессий начального профессионального образования и специальностей, среднего профессионального образования, а также перечни профессий и специальностей, получение которых в форме экстерната не допускается.

3.10. На федеральном уровне практически заморожено принятие нормативно-правового акта по вопросу нормативного финансирования бюджетных образовательных учреждений, в том числе учреждений довузовского профессионального образования.

3.11. С принятием Федерального закона РФ от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» объектом концессионного соглашения может быть недвижимое имущество, входящее в состав объектов образования. Причем Правительству РФ поручено утверждать типовые концессионные соглашения в отношении отдельных объектов, включая объекты образования (ч. 1 ст. 1 Федерального закона).

3.12. В связи с принятием Федерального закона от 21 июня 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» необходимо включить в разработку проектов нормативно-правовой документации по реализации в сфере довузовского профессионального образования положений, предусмотренных Федеральным законом, в части размещения заказов на оказание образовательных услуг, в том числе по подготовке квалифицированных рабочих и специалистов для государственных и муниципальных нужд.

3.13. Согласно п. 5 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ вступил в силу с 1 января 2005 г.).

В настоящее время законодательство Российской Федерации не предусматривает права учреждения (в том числе негосударственного учреждения довузовского профессионального образования) быть собственником имущества.

3.14. В связи с тем что ТК РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ предусматривает большой объем правовых норм, регулирующих трудовые отношения в образовательной сфере, ряд норм в ст. 54-56 Закона РФ «Об образовании» представляется устаревшими либо дублирующими нормы ТК РФ.

4. О производственной (профессиональной) практике в начальном и среднем профессиональном образовании

Положение о производственной практике учащихся средних профессионально-технических училищ, подготавливающих квалифицированных рабочих для промышленности, транспорта, связи, торговли, общественного питания и отраслей, обслуживающих население утверждено приказом Госпрофобра СССР от 27 января 1986 г. № 21.

Положение состоит из четырех разделов: общие положения, обязанности училищ по организации производственной практики учащихся, обязанности предприятия по обеспечению производственной практики учащихся училища, оплата труда учащихся.

Отметим, что в Положении о практике учащихся НПО много старого, встречаются ссылки на документы, которые уже не действуют, потеряли свое значение. Конечно, в Положении о производственной практике, утвержденном приказом Госпрофобра СССР от 27 января 1986 г. № 21, содержится немало важных рекомендаций как в адрес учреждений НПО, так и предприятий. Тем не менее указанное Положение явно устарело и подлежит замене с учетом новейших достижений в науке, производстве и процессе обучения учащихся профессиональных училищ и лицеев. Нам представляется, что и другие действующие важные документы также должны быть приведены в порядок в соответствии с современными требованиями подготовки рабочих.

Целый ряд важных документов должны, на наш взгляд, отражать практикоориентированное образование и обучение, компетенции, профессиональные (квалификационные) и образовательные стандарты, многие другие новшества.

Следует отметить, что за последние годы в регионах разрабатываются современные положения о производственной практике, что свидетельствует о необходимости подобных документов.

Производственное обучение учащихся НПО проводится в учебно-производственных мастерских, лабораториях, на полигонах, в учебных хозяйствах учреждений НПО, а также в цехах предприятий, на учебных участках, полях, фермах, строительных и других объектах, где учащиеся последовательно приобретают практические знания, умения и навыки выполнения отдельных приемов, операций и основных видов работ.

Производственная практика проводится на предприятиях, в организациях, для которых осуществляется подготовка квалифицированных рабочих на самостоятельных рабочих местах и штатных должностях, где учащиеся последовательно овладевают и закрепляют знания, умения, навыки и различные способы действий, т.е. компетенции.

Предвыпускная практика организуется на штатных рабочих местах и является важнейшей составной частью, завершающим этапом профессиональной подготовки будущих квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена.

Главная цель практики заключительного периода – завершение профессионального обучения и подготовка выпускников к самостоятельной высококачественной и высокопроизводительной работе.

Основные задачи предвыпускной практики – закрепление и совершенствование усвоенных компетенций и их элементов по осваиваемой профессии и специальности, адаптация в конкретных производственных условиях, что учитывается в структуре и содержании предвыпускной практики.

Организация практики осуществляется таким образом, чтобы создать у обучающихся перспективу повышения квалификации, дальнейшего профессионального роста.

При прохождении практики необходимо строгое соблюдение охраны труда обучающихся на предприятиях и отраслевого стандарта управления охраной труда и обеспечением безопасности образовательного процесса.

Положение о производственной (профессиональной) практике студентов, курсантов образовательных учреждений среднего профессионального образования утверждено приказом Министерства образования РФ № 1991 от 21 июля 1999 г.

В п. 5 раздела II Положения о практике студентов отмечается следующие этапы:

– практика для получения первичных профессиональных умений и навыков (учебная);

– практика по профилю специальности (технологическая);

– практика преддипломная (квалификационная или стажировка).

В Положении о производственной (профессиональной) практике студентов образовательных учреждений СПО в п. 10 и 11 раздела III речь идет о том, что содержание всех этапов производственной (профессиональной) практики определяется примерной программой производственной (профессиональной) практики. При этом примерная программа производственной (профессиональной) практики разрабатывается федеральным органом исполнительной власти по закрепленным за ним специальностям.

Пользователям, которые знакомятся с п. 10 и 11 о Примерной программе производственной (профессиональной) практики студентов, было бы лучше приложить саму Программу к Положению о производственной (профессиональной) практики.

В п. 13 раздела III Положения о практике подчеркивается, что «технологическая и преддипломная производственная практика студентов проводится, как правило, в организациях различных организационно-правовых форм на основе прямых договоров, заключаемых между организацией и средним специальным учебным заведением».[136]

В п. 17 раздела III Положения о практике говорится о том, что «закрепление баз практик осуществляется администрацией учебного заведения на основе прямых связей, договоров с организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Допускается проведение практики в составе специализированных сезонных или студенческих отрядов».

Профессиональной педагогикой в настоящее время еще недостаточно глубоко разработан дидактический аспект предвыпускной производственной практики обучающихся, и в частности связанных с определением педагогических требований к организации и проведению занятий с практикантами, разработкой принципов отбора содержания и построения программы практики. Особое значение при этом имеет выявление частных принципов отбора содержания обучения, специфических для завершающей стадии подготовки квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена.

1. В учреждениях НПО.

Обучение на базе основного общего образования с получением среднего (полного) общего образования (срок обучения –  3 года) в соответствии с Моделью учебного плана и примерного (типового) учебного плана в учреждениях НПО – на производственную практику выделяется 400 часов. Для сложных профессий срок обучения устанавливается 4 года. Время указывается в каждом стандарте и учебной программе.

2. В учреждениях СПО обучение на базе среднего (полного) общего образования (срок обучения – 3 года 10 месяцев):

– специальность 1201 «технология машиностроения» квалификация: старший техник – на практику выделяется 29–33 недели, или 1044–1188 часов.

– специальность 1806 «техническая эксплуатация и обслуживание электрического и электромеханического оборудования (по отраслям)» квалификация: старший техник – на практику выделяется 30–34 недели.

– специальность 0201 «правоведение, квалификация»: юрист с углубленной подготовкой, срок обучения – 2 года 10 месяцев на базе среднего (полного) общего образования – на практику выделяется 14–15 недель.

Выделение учебного времени на практику осуществляется эмпирическим путем, на основе опыта. С учетом сложности профессии или специальности увеличивается учебное время на практику.

Следует отметить работы Н.М. Скородумова, который стремился аналитическим путем определять время, отводимое на учебный план, отдельные учебные предметы, производственное обучение и производственную практику.

Еще раз подчеркнем, что в соответствии с Положением о практике студентов технологическая и преддипломная производственная практика проводится в различных организационно-правовых формах на основе прямых договоров, заключаемых между организацией и средним специальным учебным заведением. Также и закрепление баз практик осуществляется администрацией учебного заведения на основе прямых связей, договоров с организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Приходится констатировать, что в последние годы резко ослабли взаимосвязи работодателей, предприятий с учреждениями НПО и СПО, а во многих случаях произошел разрыв этих связей.

В заключение выскажем еще несколько предложений, которые, на наш взгляд, будут способствовать улучшению дела.

1. В связи с разработкой российской национальной системы квалификаций с учетом Европейской системы квалификаций за ассоциациями работодателей необходимо закрепить правовую норму, устанавливающую часовую продолжительность всех видов практик, возложить на работодателей ответственность за организацию, содержание и материальное оснащение, в том числе предоставление инструментов и проведение обучения по охране труда и технике безопасности. Финансовые затраты на этот вид деятельности также несут исключительно работодатели.

2. Государственные образовательные учреждения НПО (СПО) в государственном дипломе об уровне образования должны записывать только наименование профессии, по которой прошел обучение учащийся. Запись об уровне квалификации выпускника, в том числе все дополнительные квалификации и компетенции, полученные в образовательном учреждении, должны быть зафиксированы другими сертификатами и удостоверениями, выдаваемые отраслевыми квалификационными комиссиями. В связи с этим правовое регулирование деятельности государственных аттестационных комиссий (ГАК) должно быть существенно ограничено только нормативными требованиями ГОСов. Правовым основанием для определения уровня профессиональной квалификации выпускника УНПО (УСПО) должно стать его личное заявление.

3. В разрабатываемых положениях о производственной (профессиональной) практике обучающихся по программам начального и среднего профессионального образования необходимо учитывать специфику профессионального обучения (ученичества, стажировки, аттестации на квалификационную категорию) инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, мигрантов, взрослого населения, в том числе с учетом потенциала дистанционных форм профессионального обучения.

4. Педагогические работники УНПО (УСПО), прежде всего преподаватели спецтехнологий, заведующие цикловыми комиссиями, мастера профессионального обучения должны получить возможность прохождения профессиональных стажировок на предприятиях, в том числе на штатных рабочих местах, с соответствующей оплатой труда.

5. Необходимо внести дополнения в проект федерального закона о ЕГЭ в части установления новой правовой нормы о распространении технологий ЕГЭ не только на предметы общеобразовательного, но и профессионального и специального циклов, которые зафиксированы как компоненты ГОСов НПО (СПО) третьего поколения. Таким образом, все компоненты ГОСов будут подвергнуты внешней процедуре государственной аттестации качества профессионального образования.

http://www.lexed.ru/pravo/theory/ezegod/?06.html